十年来全国工商和市场监管部门规范直销工作回顾与思考

　　

 

　　

 

　　

 

　　

 

　　图1：◆2009年6月，由国家工商总局直销监管局组织召开的打击传销规范直销信息系统推广应用经验交流会在浙江绍兴举办。

　　图2：▲2012年5月，全国直销企业工作座谈会暨直销企业履行社会责任承诺签署仪式在上海举行。

　　图3：◆2012年9月，全国部分省市区打击传销规范直销宣传和信息化工作座谈会在湖南长沙召开。

　　图4：◆2014年8月，全国直销监管工作座谈会在吉林 松 原 召开。

　　■张卫明

　　直销监管是国家赋予工商和市场监管部门(以下简称工商部门)的重要职责。2005年颁布实施的《直销管理条例》明确规定，国务院商务主管部门和工商行政管理部门依照其职责分工和本条例规定，负责对直销企业和直销员及其直销活动实施监督管理。同时规定，工商行政管理部门负责对直销企业和直销员及其直销活动实施日常监管，并明确了日常监督管理可以采取的手段和措施。《直销管理条例》实施10年来，全国各级工商部门根据相关规定，在工商总局党组的统一部署和要求下，紧紧围绕建立规范、健康、有序的直销市场目标，坚持“合法的给予保护，违法的坚决查处”原则，积极研判新形势下直销市场出现的新特点和新情况，加强自身素质的提高，认真履行法定职责，不断提高直销监管水平，规范直销工作取得了阶段性的成果。

　　一、工商部门坚持不懈开展规范直销工作

　　(一)配合做好准入审批核查工作。

　　目前，商务部、公安部和工商总局已经建立了直销企业审批联合审查机制。在配合审批工作中，国家工商总局组织各地认真调查核实，并客观真实地将情况及时反馈商务部。在商务部批准直销企业后，工商总局也及时转发商务部的批复，要求各级工商部门严格按照《直销管理条例》做好各项工作并加强监管。近几年，由于有关部门严格把关，已先后对多家涉嫌传销或有违法行为的企业作出不予批准、撤回直销申请的决定。可以说建立直销市场准入联合审查机制，把一些不规范的企业、有违法违规行为的企业拒之门外，不仅有利于直销行业的规范发展，而且也有利于工商部门的日常监管。

　　(二)加强对直销市场的日常监管。

　　从商务部正式批准企业直销许可起，直销企业、直销员及其直销活动就全面纳入工商部门日常监管的范畴。为此，几年来，工商部门主要做了以下三项工作：

　　一是建章立制。2005年12月《直销管理条例》开始实施，之后企业陆续进入直销市场。由于政府的审批和企业准备需要一段时间，大部分企业的直销活动是从2007年才逐渐开始。随着直销市场的逐步开放，几年来，国家工商总局与商务部、公安部联合制定了4个部门规章、4个公告和13个规范性文件;工商总局还先后印发了《关于做好直销监管工作的通知》《关于加强直销监督管理工作的意见》等规定，为加强对直销市场的依法行政创造了必要的法律环境和制度保障。

　　二是规范行为。几年来，各级工商部门认真履行法定职责，切实加强对直销企业的日常监管，努力规范直销企业经营行为。通过日常走访、召开座谈会、约见企业负责人等方式，及时向企业宣传有关法律、法规和政策。同时，针对对直销企业的举报投诉、公众留言，及时组织调查核实，并约见企业高管，进行提醒告诫，督促企业自查自纠，认真整改。近几年来，总局多次对直销违法案件、涉嫌违法宣传网站、公众留言、举报投诉较多的直销企业进行约谈，通报情况，提出整改要求。同时，总局还多次组织全国范围内的直销市场专项检查，加强规范指导，督促企业规范经营、诚信经营，取得了明显成效。

　　三是查办案件。总局重点指导、协调、督促有关地区及时处理针对直销企业的投诉举报，依法查处直销企业各类违法违规行为。各级工商部门始终坚持把握直销经营活动的重点环节，加强对直销企业直销员招募、培训、计酬等方面的监督管理。据初步统计，《直销管理条例》颁布实施10年来，各级工商部门共查处直销违法案件678起，罚没金额1.32亿元。通过这些案件的查办，有效地震慑了直销违法违规行为，维护了直销市场秩序。

　　(三)建立长效直销监管机制。

　　直销监管工作的政策性很强。《直销管理条例》颁布实施10年来，各地工商部门按照总局努力构建直销监管长效机制的要求，针对直销市场发展的不同阶段和实际情况，转变监管理念，创新监管方式方法，加强直销行业发展规律的分析研究，明确监管责任、监管重点、监管方式，加大行政指导、宣传教育力度，在工作实践中摸索和总结了很多行之有效的经验，初步总结建立了“政府监管、企业自律、社会监督”的管理机制、“政策引导、行政指导、教育督导”的监督机制和直销经营行为全过程监控机制，直销监管工作得到了不断强化，取得了明显成效。

　　(四)引导企业履行社会责任。

　　指导直销企业加强内部制约机制建设，推动直销企业履行社会责任，是近年来工商部门直销监管工作的重要内容之一。2012年，国家工商总局在上海组织召开了全国直销企业工作座谈会，与当时的31家直销企业签订了《直销企业履行社会责任承诺书》，督促直销企业在依法经营、诚信经营、公平竞争、保护消费者权益、保证产品质量、严格自律等方面向社会作出了郑重承诺。2013年，工商总局又印发《直销企业履行社会责任指引》，从法律、经济和道德三个层面对直销企业履行社会责任提出了具体、有针对性的要求。《直销企业履行社会责任指引》的发布和落实，使社会责任建设成为直销企业的自觉行动，它不但为工商部门指导直销企业履行社会责任和监管直销企业提供了依据，还对规范直销企业经营行为、提升直销行业正面形象、增强直销企业市场竞争力以及促进社会和谐稳定具有重要作用。实践证明，在工商部门大力推动下，各直销企业积极行动，不断加强内部制约机制建设，充分发挥各自优势，切实履行社会责任，获得了社会普遍好评。

　　总之，在国家工商总局党组的正确领导和各级工商部门的共同努力下，当前，直销监管体制机制进一步完善，直销市场准入流程进一步规范，直销监管方式进一步创新，有力促进了直销市场的规范、健康、有序的发展。

　　二、直销市场的发展稳健有序

　　(一)当前直销行业基本情况。

　　近年来,随着经济社会的发展和产业结构的调整，以互联网为代表的新一轮科技创新和产业变革，催生了网络经济的快速发展，电子商务、线上线下互动等新产业、新业态不断涌现，颠覆了许多传统的产业模式和消费模式。在新的形势下，商务部门加快了企业申请直销批复和直销企业扩大直销区域批准的速度，直销企业数量、直销区域以及经营业绩呈逐年较快增长趋势，整个直销行业也得到了较快发展。

　　2011年，30家直销企业经营总额约612亿元，直销经营额约为168亿元;2012年，34家直销企业经营总额约700亿元，直销经营额约为199亿元;2013年，39家直销企业经营总额约967亿元，直销经营总额约207亿元;2014年，49家直销企业经营总额约1248亿元，直销经营额约为248亿元。

　　截止到2015年10月底，我国共批准71家直销企业。其中外资企业27家，内资企业44家。按照有关规定，直销企业批准后需到工商部门依法进行经营范围的变更登记，并在批准从事直销的地区设立省级分支机构并设立服务网点，备案后方可开展直销经营活动。根据企业报备信息，目前，直销企业现有省级分支机构360余个，其他分支机构近300多个，服务网点超过1万个。直销培训员1千多人，直销员约220万人，直销产品3600多种。目前，多数直销企业采用多种经营模式，直销行业的整体规模进一步扩大。

　　(二)当前我国直销市场的特点。

　　一是，直销企业数量增加明显，但地区发展不平衡。最近两年时间批复了26家直销企业，绝大部分是内资企业。目前，从数量上讲，内资直销企业数量已超过外资。但从直销企业地区分布情况看，目前全国有19个省市注册有直销企业71家。其中广东13家，山东10家，北京、上海各7家，天津6家，江苏5家;吉林、辽宁、浙江各3家，河北、福建、湖南、重庆各2家;内蒙古、黑龙江、安徽、四川、云南、海南各1家。

　　二是，直销产品类别较少，且分布不均。目前,批准的直销产品共有5大类、3600余种。其中，化妆品的种数最多，共有2830余种，占78%，其次是保健食品，共540余种，占14%。保洁用品、保健器材、小型厨具等其他3类产品约占5%、2%、1%，比例非常小。而从直销产品数量分布看，外资企业占的比例很高，内资企业相对比较低;近年来新批的直销企业允许的直销产品只有三、四种，有的企业只有一种直销产品。

　　三是，少数企业占据了大部分市场份额，市场优势明显。从2014年49家直销企业销售业绩排名情况看，排名前5位的直销企业，销售总额占全行业的65%，排名靠前的主要是外资企业。其余41家企业的销售总额远低于前5家企业，另有14家企业的市场份额不足0.2%。直销企业之间的经营差距既与企业进入市场早晚、区域大小、销售经验是否丰富有关，也与企业的产品研发推广能力、内部经营管理能力有关。

　　四是，内外资企业经营规模差距较大。从经营业绩看，外资直销企业经营业绩突出，普遍好于内资企业。如2014年，外资直销企业业绩占全行业80%以上。从直销员数量看，外资直销企业拥有直销员约200万人，占总数的90%，而内资企业占的比例相当低。从可开展直销活动区域数量看，外资直销企业有省级分支机构289个，占总数的80%左右。

　　五是，直销市场主体多元，直销企业多种经营方式并存。目前，多数直销企业在非直销区域采取传统店铺经营(包括自办店铺销售、加盟店销售等形式)，在直销区域则同时采用传统店铺销售和直销员销售两种经销方式。部分直销企业对业绩好的直销员普遍采用经销商(专卖店)模式，让其独立办理和公司没有投资关系的营业执照。这些经销商，有些从事传统店铺经营，构成与直销企业的产品分销关系;有些代替直销企业管理直销服务网点，负责招募、管理、培训直销员，直销企业以“管理费”“咨询费”“服务费”的名义给予经销商额外报酬，其身份特殊、关系复杂，既参与直销活动，又以“传统”销售名义规避直销法律法规的监管。

　　六是，多层次和团队计酬模式在直销业内隐性存在。我国直销市场开放时间不长，直销业态发展本身尚处于初级阶段，行业经营的外部环境及市场发育程度还不够高。部分直销企业往往热衷于谈奖励制度胜于做产品销售，热衷于搞人员激励胜于做售后服务。部分直销从业人员始终视多层次销售为直销经营的精髓所在(在国外多层次是允许的，而在我国只允许单层次直销)，认为多层次销售不仅可以实现市场和销售的倍增,更能体现直销经营的魅力，主要反映在明里暗里操纵各种形式的团队，从事团队计酬等违法行为。

　　七是，直销行业社会认知度不高。直销行业在我国的发展大致经历了自由发展、限制发展、禁止转型和开放规范四个阶段。目前，消费者对于直销、传销的区别概念模糊，认识不清，对直销模式有抵触心理。另外，由于直销产品价格偏高、售后服务机制尚不完备、擅自从事直销活动和打着“直销”旗号从事传销等违法情况时有发生，在社会上造成一定负面影响，消费者对直销模式认识不足，甚至有些偏见，从而对直销企业、直销产品还有很多顾虑，不太愿意接受直销经营方式。

　　(三)当前我国直销行业的新动向。

　　一是，想进入直销行业的企业明显增多。当前，随着改革的不断深化以及商事制度改革的不断推进，政府职能部门在强调加强事中事后监管的同时，逐步取消了多项行政审批手续，有些有行政审批手续的事项也被要求降低准入门槛、简化审批流程、缩短审批时间。在这种大环境、大背景下，一些企业认为当前的新形势给直销行业的发展带来了机遇，许多相关企业也积极申请加入到直销行业。

　　二是，直销行业内从业人员，包括一些系统(团队)流动频繁。一些新批准的直销企业以及一些直销业务开展缓慢或销售业绩不是很好的企业，也感到机会来了，开始招兵买马，引进所谓的人才、队伍。而一些不是很规范或者涉嫌传销的团队(包括一些曾经被打击的对象)也借机主动与直销企业接触，向直销企业靠拢，被直销企业收编，有的甚至将传销人员直接以直销员的名义加入销售，给直销行业的规范发展带来严重危害。

　　三是，直销行业一些经营创新模式不断涌现。近几年来,随着经济社会的发展和产业结构的调整，以互联网为代表的新一轮科技创新和产业变革，催生了网络经济的快速发展，电子商务、线上线下互动等新经营、新业态的不断涌现，颠覆了许多传统的产业模式和消费模式。直销行业也不例外，正在发生一些变化。如，有些企业在原有直销服务网点、直营店基础上，开始建立体验馆、体验中心、养生馆、工作室等，有些企业开始引入电子商务、应用互联网+、微信圈销售或通过网络发展会员等。这些新的创新经营模式，不仅对传统意义上的直销模式有较大冲击，而且给日常监管也带来了新的考验。

　　四是，打法律擦边球，钻法律空子，甚至踩踏法律红线，违法违规案件有上升趋势。2010年以来，各地工商部门先后查处了450余起涉及直销企业的违法违规案件。其中以直销企业或企业直销员、经销商在未经批准地区从事直销、违规培训、夸大宣传三类违规案件居多。一些企业违反直销区域限制规定，在未经批准直销的区域开展直销活动，在未获准直销区域，通过发展经销商，由经销商间接发展“销售顾问”“销售代表”等方式违规开展直销业务;一些企业在直销培训中，忽略法律法规、职业道德、直销风险等培训，把培训重点放在以极少数人的成功事例鼓动大多数人参与上，鼓吹直销能带来事业机会、获得成功;更有甚者，一些企业为追求业绩增长，对企业的实力规模、产品功效、发展前景进行夸大、虚假宣传或纵容、默许经销商、直销员夸大宣传。

　　三、规范直销工作永远在路上

　　就规范直销工作而言，随着直销企业运营现代化、信息化水平不断提高，直销行业经营模式、经营行为更加复杂，也更加隐蔽，直销市场监管工作面临着新的挑战。这些新形势、新任务、新要求，都对工商部门直销监管工作提出了新的更高的要求。下一阶段，工商部门将着力抓以下工作：

　　一是，要加强正面宣传，营造良好社会舆论氛围，提升直销行业形象。消费者对直销活动褒贬不一，宣传直销法律法规知识，引导社会认清直销和传销的区别尤其重要。工商部门要充分发挥引导优势，推动营造良好的社会舆论氛围，提升直销行业正面形象。

　　二是，要提高思想认识，明确工作职责，依法开展直销监管工作。当前，我国经济发展已进入新常态，并呈现一些新的趋势性变化。工商部门面临的直销监管工作情况很复杂，承担的责任也很大。要进一步深化认识，统一思想，积极适应新形势、新变化、新要求，准确把握直销行业发展规律和市场监管规律，正确履职，主动作为。要严格遵守、执行现行的法律法规，依法对直销活动进行监管，不能有丝毫放松和懈怠。

　　三是，要创新监管理念和思路，强化监管手段创新，努力维护公平竞争的直销市场环境。当前，工商部门要努力适应直销行业的发展需要，按照强化事中事后监管要求，创新直销监管方式方法。要加大行政指导力度，积极履行监管职能。要充分运用信息公示、信息共享和信用约束等手段，加强对直销企业信息披露、报备工作的管理，进一步夯实直销行业信用监管基础。要加强对直销市场新情况、新动向的调查研究，加强对直销行业的动态监管。要从维护消费者合法权益出发，督促直销企业提高产品质量，规范经营者的宣传行为，杜绝虚假、误导宣传，切实保护消费者权益不受侵害。

　　四是，要加强执法办案，依法查处各种直销违法违规案件。各级工商部门要继续加强直销违法违规案件查办工作，对直销企业、直销企业分支机构、直销员、经销商、会员等的违法违规行为，发现一起，处理一起，绝不姑息，切实维护好直销市场秩序。

　　五是，要加强规范执法，切实提高案件办理质量。严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，对每一件直销企业违法违规案件的查处，都要严格按照“事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法、处罚适当”的原则办理，确保每一个案件都能经得起检验。要严格按照统一的法律规范、统一的办案标准、统一的办案程序，切实规范执法行为。

　　结束语

　　工商和市场监管部门是直销监管的主要职能部门，从严监管、严格规范，保证直销市场健康有序发展是直销监管的基本要求和基本原则。当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，党的十八届三中、四中、五中全会对加快政府职能转变、改革市场监管体系、全面坚持依法治国作出了战略部署。随着我国商事制度改革的不断深入，《企业信息公示暂行条例》、新《消费者权益保护法》等重要法律法规的深入贯彻落实，对现行市场监管工作也提出了新的要求。十年，只是历史一瞬。未来的路还会很长。相信在全国工商和市场监管部门、相关政府部门、社会各界尤其是直销企业共同努力下，未来的中国直销市场一定会更加繁荣稳定!

　　作者为国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局 (规范直销与打击传销办公室)直销监管处处长